Europäische Anwälte in Luxembourg
Durch den Gesetzesentwurf N° 4790 soll die Richtlinie 98/5/CE zur Erleichterung der ständigen Ausübung des Rechtsanwaltsberufes in einem anderen Mitgliedstaat ("Anwaltsrichtlinie") in luxembourgisches Recht umgesetzt werden. Wie der Staatsrat mehrfach angesprochen hat, stößt der vorgelegte Entwurf in einigen Bereichen auf erhebliche gemeinschaftsrechtliche Bedenken, auch wenn er überwiegend dem in der Anwaltsrichtlinie vorgeschriebenen Inhalt entspricht.
Während das von dem Gesetzesentwurf aufgestellte Erfordernis einer Sprachprüfung für europäische Anwälte in dem bisherigen Gesetzgebungsverfahren große Aufmerksamkeit auf sich gezogen und zu umfangreichen Diskussionen in Fachkreisen geführt hat, ist das Verbot der Domizilierungsaktivität für europäische Anwälte bisher weniger beachtet worden. Dieses Verbot wurde ebenfalls vom Staatsrat zu recht kritisiert und ebenso wie das Spracherfordernis in erster Lesung von der Chambre des Députés angenommen.
Die von dem Gesetzesentwurf N° 4790 - nicht aber von der Rechtsanwaltsrichtlinie 98/5/EG - vorgesehene Sprachprüfung ist dann als gemeinschaftswidrig anzusehen, wenn die Richtlinie abschließend die Bedingungen für die Niederlassung eines europäischen Anwalts in einem anderen Mitgliedstaat regelt.
Gemäß Artikel 2 der Richtlinie hat jeder europäische Anwalt das Recht, die in Artikel 5 genannten Anwaltstätigkeiten auf Dauer in jedem anderen Mitgliedstaat unter seiner ursprünglichen Berufsbezeichnung auszuüben.
Die folgenden Bestimmungen der Richtlinie legen explizit die näheren Bedingungen fest, die der europäische Anwalt erfüllen muß, um das von Artikel 2 gewährleistete allgemeine Recht auszuüben. So legt Artikel 3 der Richtlinie fest, daß der europäische Anwalt nur dann das freie Niederlassungsrecht in einem anderen Mitgliedstaat hat, wenn er sich bei den Behörden in dem Aufnahmestaat registrieren läßt. Die Bedingungen für diese Registrierung werden umfassend von Artikel 3 der Richtlinie beschrieben. Die Registrierung hat aufgrund einer Bescheinigung über die Eintragung bei den Heimatbehörden des Anwalts zu erfolgen. Die Behörden des Aufnahmestaates können nach der Richtlinie lediglich verlangen, daß die Bescheinigung aus dem Heimatstaat nicht älter als 3 Monate sein darf. Gemäß Artikel 6 Abs.3 kann der Aufnahmestaat von dem europäischen Anwalt auch den Abschluß einer Berufshaftpflichtversicherung verlangen. Weitere Auflagen und Bedingungen sieht die Richtlinie für die Eintragung und damit für die Niederlassung nicht vor, wenn von der Auflage abgesehen wird, daß der europäische Anwalt seine Heimatbezeichnung auch im Aufnahmestaat führen muß, um Verwechslungen mit den einheimischen Anwälten zu vermeiden.1
Weitergehende Zugangsregelungen werden damit von dem Wortlaut der Richtlinie ausgeschlossen. Die ausdrückliche Auflistung der erlaubten Zugangsregelungen spricht für die gesetzgeberische Intention eine abschließende Regelung der Zulassungsvoraussetzungen zu erlassen. Diese Auslegung wird auch dem Vertragsziel der Niederlassungsfreiheit aus Art. 43 ff EG sowie dem allgemeinen Diskriminierungsverbot aus Art. 12 EG am ehesten gerecht.
Insbesondere haben Parlament und Rat damit auch den nötigen Schutz des Allgemeininteresses bestimmt. Sie haben hierzu als Gemeinschaftsgesetzgeber das Recht und die Pflicht.2 Wie der EuGH ausdrücklich in seiner Entscheidung vom 7. November 2000 in der Rechtssache C-168/98 Luxembourg gegen Parlament und Rat festhält, hat der Gemeinschaftsgesetzgeber in Bezug auf die Niederlassungsfreiheit der Anwälte des Ermessen das Schutzniveau des Verbrauchers derart festzulegen, daß dessen Interessen ausreichend geschützt sind, wenn die Bedingungen Artikel 4, 5, 6 und 7 der Richtlinie erfüllt werden.
Ein Vergleich der Anwaltsrichtlinie mit der sogenannten Zahnarztrichtlinie 78/686/EWG, die die Niederlassungsfreiheit der Zahnärzte in der Europäischen Gemeinschaft regelt, verdeutlicht ebenfalls den abschließenden Charakter der gemeinschaftsrecthlichen Niederlassungsbeschränkungen. Während die Zahnarztrichtlinie ausdrücklich eine Sicherstellung der erforderlichen Sprachkenntnisse vorsieht, haben Rat und Parlament eine vergleichbar Regelung für die Rechtsanwälte nicht für nötig befunden. Bei den Zahnärzten hat der Gemeinschaftsgesetzgeber also das Schutzniveau des Verbrauchers durch das von der Richtlinie selbst vorgesehene Spracherfordernis3 anders definiert als im Falle der Rechtsanwälte. Gerade das standesrechtliche Verbot der Anwälte, ein Mandat anzunehmen, wenn sie wissen oder hätten wissen müssen, daß es Ihnen an den erforderlichen Kenntnissen fehlt, macht den wesentlichen Unterschied zur Schutzbedürftigkeit des Verbrauchers vor Zahnärzten aus. Die übergeordneten Organe der EU haben damit abschließend über die Frage der Spracherfordernisse entschieden.
Luxembourg würde daher mit einer Annahme des jetzigen Standes des Gesetzesentwurfs N° 4790 bewußt gemeinschaftswidrig handeln, da dieser dennoch eine Sprachprüfung vorsieht.
Eine derartige Restriktion der Niederlassungsfreiheit europäischer Anwälte kann nur aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Insbesondere könnten der Verbraucherschutz und der Schutz einer geordneten staatlichen Rechtspflege als Rechtfertigung für die zusätzliche Restriktion an die Niederlassungsfreiheit angeführt werden.
Ziel der in dem Gesetzesentwurf geforderten Sprachprüfung ist, den Mandanten (Verbraucher) vor einem Anwalt zu schützen, der aufgrund mangelnder Sprachkenntnisse das Begehren des Mandanten mißverstehen oder vor Gericht nicht hinreichend darlegen könnte. Demnach könnte die Einschränkung dem legitimen Ziel des Verbraucherschutzes dienen.
Dem Verbraucherschutz wird jedoch bereits durch die Verpflichtung des europäischen Anwalts zur Berufsausübung unter seiner Herkunftsbezeichnung genüge getan. Dies hat der EuGH zuletzt in seiner Entscheidung vom 7.1.2000 in der Rechtssache C-168/98 (Luxembourg gegen Europäisches Parlament) festgehalten. Eine Verwechslungsgefahr mit den luxembourgischen "avocats-avoués" ist ausgeschlossen.
Im übrigen wird dieser Gefahr durch Art. 5 Abs. 3 des Gesetzesentwurfes begegnet, wonach ein unter seiner ursprünglichen Herkunftsbezeichnung tätiger Anwalt nur im Einvernehmen mit einem nationalen Anwalt des Aufnahmestaates vor Gericht auftreten darf. Verständigungsprobleme vor Gericht sollten dadurch ausgeschlossen sein.
Rechtsanwälte sind des weiteren durch ihre jeweiligen Standesregeln verpflichtet, ein Mandat abzulehnen, wenn sie wissen oder wissen müssen, daß es ihnen an den erforderlichen Kenntnissen fehlt. Hierbei spielt es keine Rolle, ob es sich um Kenntnisse sprachlicher oder fachlicher Natur handelt.
Auch kommt es nicht darauf an, von welchem Ort aus der Anwalt tätig werden möchte. Fehlt es einem ausländischen Anwalt an den erforderlichen Kenntnissen über das luxembourger Recht, so darf er weder von seinem Heimatstaat noch von irgend einem anderen Staat auf der Welt aus Rechtsauskünfte über dieses Recht erteilen.
Nicht zuletzt auf diesem Ge- bzw. Verbot beruht auch der Grundgedanke der Anwaltsrichtlinie 98/5/CE. Aus den Erwägungsgründen geht ebenso wie aus Artikel 5 Abs.1 der Richtlinie hervor, daß es den unter die Anwaltsrichtlinie fallenden Anwälten zu gestatten ist, Rechtsberatung insbesondere im Recht des Herkunftslandes, im Gemeinschaftsrecht, im internationalen Recht und im Recht des Aufnahmestaates zu erteilen. Eine so weitreichende Erlaubnis, Rechtsberatung zu erteilen, kann nur im Rahmen der erwähnten standesrechtlichen Ge- und Verbote erteilt werden. Beherrscht der Europäische Anwalt nur sein Heimatrecht, so darf er selbstverständlich nur über dieses Rechtsauskünfte erteilen, egal wo er seine Niederlassung hat.
Neben dem Verbraucherschutz bezweckt das Erfordernis eines Sprachtests für europäische Anwälte die Gewährleistung einer geordneten staatlichen Rechtspflege. Diese wird durch die Zulassung ausländischer Rechtsanwälte jedoch nicht beeinträchtigt, denn diesem Ziel wird bereits durch die Verpflichtung zur Achtung der Standesregeln des Aufnahmestaates- also Luxembourg – gemäß Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie bzw. Art. 6 des Gesetzesentwurfs entsprochen.
Diesem Ziel wird weiterhin durch die oben genannte Verpflichtung zum einvernehmlichen Auftritt mit einem am Gericht zugelassenen Anwalt Rechnung getragen.
Anders als in der Rechtssache C-424/97 (Salomone Haim vs Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein) sind bei den Anwälten somit keine zwingenden Gründen des Allgemeininteresses vorhanden, die einen Sprachtest rechtfertigen könnten.
Der Europäische Anwalt muß anders als der europäische Zahnarzt4 seine Heimatbezeichnung führen, um dem Verbraucher auf eventuelle Verständigungsprobleme aufmerksam zu machen und Verwechslungen mit nationalen Dienstleistern zu verhindern.
Die Kommunikation zwischen der Standesvertretung der Anwälte und den niedergelassenen Anwälte ist nicht mit der Kommunikation der Krankenkassen mit den Zahnärzten zu vergleichen. Während der Kassenzahnarzt seine Leistungen über die Krankenkassen des Aufnahmestaates abrechnen muß, hat der Anwalt seine Dienstleistungen direkt zu verrechnen.
Der Europäische Anwalt, der sich auf die Beratung in seinem Heimatrecht oder auf internationales Recht bzw. Gemeinschaftsrecht beschränkt hat, hat in seiner täglichen Arbeit keine notwendigen Bezugspunkte zu den nationalen Behörden im Niederlassungsstaat, die dem Verhältnis zwischen Kassenzahnarzt und Krankenkassen vergleichbar wären.
Zur Rechtfertigung des Spracherfordernisses, das an die Kassenärzte gestellt werden darf, wird in der erwähnten Rechtssache C-424/97 neben den Abrechnungsschwierigkeiten auch das notwendige Verständnis der Rundschreiben der Kasse und der Beteiligung an den Besprechungen der Kassenärztlichen Vereinigung angeführt5. Das Gericht hält es nicht für vertretbar, es der freien Gewissensentscheidung des Arztes zu überlassen, wie er sich die nötige Kenntnis über diese Rundschreiben verschafft.
Bei den Anwälten hat die Richtlinie dagegen bereits entschieden, daß es den Anwälten im Rahmen des international weitgehend vereinheitlichten Standesrechts zugetraut werden kann, sich die erforderlichen Kenntnisse desjenigen Rechts zu verschaffen, über das er beraten wird - auch dann, wenn es sich bei diesem Recht eben nicht um dasjenige handelt, das hauptsächlicher Gegenstand seiner Ausbildung war. Wie der Anwalt sich die benötigten Kenntnisse verschafft, ist ihm überlassen. Das Verfahren zur Assimilierung des europäischen Anwalts (siehe unten unter 4.) zeigt jedoch, daß die Richtlinie davon ausgeht, daß die Kenntnisse nach Maßgabe der Standesregeln parallel zu der praktischen Arbeit im Recht des Aufnahmestaates erworben werden können und sollen.
Kann man es dem Anwalt jedoch überlassen, sich die nötigen Kenntnisse des staatlichen und internationalen Recht selbst anzueignen, so muß dies erst recht für die Normen des Standesrechts gelten.
Sollte der Anwalt die Regeln der Anwaltskammer des Entsendestaates und des Aufnahmestaates nicht befolgen, können zudem Maßnahmen gegen ihn ergriffen werden, die bis zum Entzug der Zulassung als Anwalt gehen können. Unter dem Druck einer derart schwerwiegenden Rechtsfolge der Mißachtung von Standesnormen können keine Zweifel darüber bestehen, daß der europäische Anwalt mit Sicherheit dafür Sorge tragen wird, die anwendbaren Standesregeln und Vorschriften der Anwaltskammern zu verstehen. Ein zusätzliches Erfordernis, Kenntnisse in der Sprache der Anwaltskammer nachzuweisen, geht über das Maß des Erforderlichen hinaus und ist im übrigen ungeeignet, um die Kenntnis der Standesregeln sicherzustellen.
Zu bedenken ist schließlich, daß die Standesnormen der Anwälte im wesentlichen durch den Rat der Anwaltschaften der Europäischen Gemeinschaft (CCBE) international vereinheitlicht sind. So bestehen insb. einheitliche Normen über das Verhältnis der Anwälte untereinander, der Anwälte zu ihren Klienten und zu den Strafverfolgungsbehörden. Eine vergleichbare Vereinheitlichung der Bestimmungen der Krankenkassen besteht nicht.
Eine analoge Anwendung der Argumentation des Europäischen Gerichtshofs aus der Rechtssache C-424/97 auf den europäischen Rechtsanwalt müßte im übrigen schon daran scheitern, daß das mit der Anwaltskammer vergleichbare Organ der Zahnärzte eben nicht die Krankenkasse, sondern die Ärztekammer ist. Der EuGH hat aber die Interessen der Krankenkassen über die Niederlassungsfreiheit des europäischen Zahnarztes gestellt. Das Interesse der Ärztekammer daran, daß der europäische Zahnarzt die Standesnormen versteht, wird vom EuGH andererseits gerade nicht über die Niederlassungsfreiheit des Arztes gestellt.
Die Begründung des EuGH für die Aufrechterhaltung des Spracherfordernisses der Kassenzahnärzte lässt sich somit nicht analog auf die Rechtsanwälte anwenden.
Die Anwaltsrichtlinie sieht gemäß Artikel 10 eine Gleichstellung des Europäischen Rechtsanwalts mit den Rechtsanwälten des Aufnahmestaates nach einer dreijährigen Tätigkeit vor. Nach drei Jahren fällt somit die den Verbraucher schützende Heimatbezeichnung des europäischen Anwalts weg. Auch darf der europäische Anwalt dann selbständig vor den nationalen Gerichten auftreten. Dies könnte eine Gefährdung der geordneten Rechtspflege bedeuten, wenn diese Rechte ohne die nötigen Sprach- oder Rechtskenntnisse erlangt werden könnten.
Die Richtlinie hat diese mögliche Gefährdung gesehen und verlangt deshalb eine mindestens dreijährige effektive und regelmäßige Tätigkeit im Recht des Aufnahmestaates. Erfüllt der europäischen Anwalt nicht die notwendigen sprachlichen Anforderungen an den Berufs des Rechtsanwalts im Recht des Aufnahmestaates, wird er keine dreijährige Tätigkeit in diesem Bereich der Rechtsberatung nachweisen können. Die Richtlinie stellt somit eine weit höhere Anforderung an den europäischen Anwalt als eine bloße Sprachprüfung, um zur Ausübung des Berufs des Rechtsanwalts unter der Bezeichnung des Aufnahmestaates zugelassen zu werden: Der europäische Anwalt muß vielmehr das Recht des Aufnahmestaates beherrschen und praktische Erfahrung in der Anwendung dieses Rechts nachweisen. Ein Rechtfertigungsgrund für eine gesonderte Sprachprüfung ist somit auch für die Zulassung zur Liste I nicht ersichtlich.
Zum Schutze der öffentlichen Ordnung und damit des Allgemeininteresses sieht die Richtlinie in Artikel 10 Abs. 4 die Möglichkeit vor, daß die Behörden des Aufnahmestaates dem europäischen Anwalt die Gleichstellung mit den dort einheimischen Anwälten verweigern. Diese Verweigerung muß begründet sein und ist nur dann zulässig, wenn eine Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung zu erwarten wäre; als Beispiel werden Disziplinarverfahren, Beschwerden oder Zwischenfälle genannt. Gerade in Anbetracht der strengen standesrechtlichen Ansprüche, denen der europäische - wie der nationale - Anwalt zu genügen hat, sind derartige Beeinträchtigungen im Regelfalle nicht zu erwarten. Es handelt sich also um eine besondere Ausnahmebestimmung. Würde der europäische Anwalt jedoch den Versuch unternehmen, im nationalen Recht zu beraten, ohne über die erforderlichen Kenntnisse zu verfügen, so würde dies sich zweifelsfrei in Form der o.g. genannten Disziplinarverfahren etc. äußern. In diesem Fall wäre dann die Verweigerung der Assimilierung ausnahmsweise zulässig. Dies ist die von der Richtlinie vorgesehene Qualitätssicherung für den europäischen Anwalt. Eine zusätzliche, im Regelfalle verlangte Sprachprüfung würde in diesem Rahmen das Übermaßverbot verletzen.
Das von dem Gesetzesentwurf N° 4790 vorgesehen Verbot der Domizilierung von Gesellschaften durch europäische Anwälte ist als gemeinschaftswidrig anzusehen, wenn die Richtlinie abschließend die Modalitäten der Berufsausübung in dem Aufnahmestaat regelt.
Artikel 5 der Richtlinie regelt die Tätigkeiten, die ein ausländischer Anwalt unter der Berufsbezeichnung seines Heimatlandes ausüben darf. Absatz 2 bestimmt – als Regel unter dem Vorbehal der Ausnahmen in den Absätzen 2 und 3 -, daß der europäische Rechtsanwalt "die gleichen beruflichen Tätigkeiten wie der unter der jeweiligen Berufsbezeichnung des Aufnahmestaates niedergelassene Rechtsanwalt" ausführt. Absatz 2 enthält Ausnahmeregelungen für bestimmte Beurkundungsvorgänge und betrifft speziell das Vereinigte Königreich und Irland6. Absatz 3 betrifft das Auftreten vor Gericht.
Seinem Aufbau nach handelt es sich bei Artikel 5 der Richtlinie um eine abschließende Regelung der Tätigkeiten des ausländischen Anwalts. Dies wird insbesondere dadurch belegt, daß die bestehende Ausnahme aus dem englisch-irischen Rechtsraum explizit in der Richtlinie geregelt ist. Einer solchen gemeinschaftsrechtlichen Regelung hätten auch weitergehende Einschränkungen für die Tätigkeit des europäischen Anwalts in Luxembourg bedurft, wie etwa die in Art. 15 des Gesetzesentwurfs vorgesehene Einschränkungen bei der Domizilierung von Gesellschaften.
Die vorgeschlagene Umsetzung der Richtlinie 98/5/EG wird dieser insoweit nicht gerecht. Mit Ausnahme der Regelung des Auftretens vor Gericht sind dem europäischen Anwalt (Liste IV) die gleichen Rechte wie dem luxembourgischen Avocat avoué (Liste I) einzuräumen.
Der vorliegende Wortlaut des Gesetzesentwurfs N° 47905 setzt sich in zwei Punkten über das vorrangige Gemeinschaftsrecht hinweg: Die Möglichkeit des europäischen Anwalts, sich in Luxembourg niederzulassen, wird durch die von der Richtlinie nicht vorgesehene Bedingung einer Sprachprüfung eingeschränkt. Die Ausübung seines Berufs wird durch das von der Richtlinie nicht vorgesehene Verbot von Domizilierungsaktivitäten eingeschränkt.
Wie der Rechtsausschuß in seinem letzten Bericht vom 26.6.2002 ausführt, hatte man sich im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens zunächst vom Staatsrat von der Rechtswidrigkeit einer Prüfung in drei Sprachen überzeugen lassen. Der zweite Gesetzesentwurf vom 14.03.2002 hatte demzufolge nur eine Prüfung der französischen Sprache verlangt.7 Als der Staatsrat jedoch zurecht unverändert an der Rechtswidrigkeit des Gesetzesentwurfs festhielt, wurde ohne weitere Begründung die Einführung einer Prüfung in drei Sprachen der Abgeordnetenkammer zur Abstimmung in erster Lesung vorgelegt. Der Rechtsausschuß nimmt in seinem letzten Bericht die Bedenken des Staatsrates zwar zur Kenntnis, Gegenargumente werden jedoch nicht vorgebracht.
Was das Verbot der Domizilierung anbelangt, so hat der Rechtsausschuß die richtigerweise vom Staatsrat geäußerte Kritik zunächst vollständig ignoriert. Erst in seiner letzten Stellungnahme vom 26.6.2002 bezieht der Rechtsausschuß zu der Kritik des Staatsrates Stellung. Das dabei vorgebrachte Gegenargument ist jedoch ohne Belang und kann die vorgeschlagene Regelung nicht rechtfertigen: Daß der luxembourgische Gesetzgeber denjenigen nationalen Rechtsanwälten, die sich noch in der Ausbildung befinden, die Domizilierungstätigkeit verbietet, kann eine Diskriminierung ausländischer Volljuristen gegenüber luxembourger Volljuristen nicht rechtfertigen. Denn das Gemeinschaftsrecht garantiert gerade, daß identische Berufsgruppen identisch behandelt werden. Dies ist der Grundgehalt des Diskriminierungsverbotes.
1. In dem Ausnahmefall, daß der europäische Anwalt sich als Mitglied einer Gruppe betätigen will, der standesfremde Personen angehören, ermöglicht Art. 11 (5) der Richtlinie den Mitgliedsstaaten, die Eintragung zu verweigern. Dies ist jedoch nur in dem Maße zulässig, in dem die Ausübung des Anwaltsberufs in einer solchen Gruppe auch den einheimischen Anwälten untersagt wird.
2. Vgl. EugH vom 13.5.1997 in der RS C-233/94 Deutschland/Parlament und Rat, Slg. 1997, I-2405, Rn 16, 17.
3. Art. 18 RL 78/686/EWG
4. Art. 17 RL 78/686/EWG erlaubt dem Europäischen Zahnarzt ausdrücklich, die gleiche Berufsbezeichnung zu führen wie sein Kollege in Aufnahmestaat. Es wird dem europäischen Zahnarzt gemäß Art. 8 Rl 78/&86/EWG nur verboten, auf Grund seiner Ausbildung im Entsendestaat die Bezeichnung des Ausbildungsdiploms des Aufnahmestaates zu führen.
5. Randziffer 105 bis 113 des Schlußantrages des Generalanwaltes und Randziffer 59 des Urteils des EuGH vom 4. Juli 2000.
6. Siehe auch Erwägungsgrund 10 der Richtlinie.
7. Die Drucksache N° 47902, in der der Präsident der Deputiertenkammer dem Präsidenten des Staatsrates diese Änderungen mitteilt, enthält sogar eine Begründung der Commission Juridique, warum es kein zwingendes Allgemeininteresse zu einer Sprachprüfung im Deutschen und Luxembourgischen gebe.
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Dr. Kohl & Gernert |
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